國家“十四五”規劃綱要明確提出，完善能源消費總量和強度雙控制度，重點控制化石能源消費。實施以碳強度控制為主、碳排放總量控制為輔的制度。

在碳達峰、碳中和目標下，能源雙控制度是中國驅動低碳發展的重要動力。國家“十四五”規劃綱要提出，到2025年，單位國內生產總值能源消耗降低13.5%。

但從地方的落實情況來看，一些省份面臨著嚴峻的能源雙控壓力。

國家統計局近日發布的《2020年分省（區、市）萬元地區生產總值能耗降低率等指標公報》顯示，內蒙古、遼寧、浙江、安徽、河南、廣西和云南的萬元地區生產總值能耗均為正增長。

國家發改委不久前發布的《2021年上半年各地區能耗雙控目標完成情況晴雨表》顯示，上半年，能耗強度降低方面，青海、寧夏等9個省（區）上半年能耗強度不降反升，為一級預警；浙江、河南等10個省上半年能耗強度降低率未達到進度要求，為二級預警；上海、重慶、北京、天津等11個省（區、市）為三級預警。

國家發改委指出，對能耗強度不降反升的地區（地級市、州、盟），2021年暫停“兩高”項目節能審查（國家規劃布局的重大項目除外）。

截至2020年底，我國非化石能源占一次能源消費的比重為15.9%。這也意味著，在化石能源仍然占據絕對比重的情況下，控制能源強度、總量，與控制二氧化碳排放存在高度的正相關關系。

拿下“兩高”產業，對于很多地方而言，是經濟低碳化、高質量轉型必須要經歷的陣痛，但另一方面，也有諸多專家指出，能源雙控制度應該有更靈活的空間。

這并不是指給未完成任務的省區更寬松的目標，而是按照能源類型來劃分，我們需要嚴格控制化石能源消費，尤其是煤炭、油氣，但對于非化石能源消費，不應該一并壓制。

所以，如果當某種高耗能產業使用可再生能源，大幅降低排放，甚至在某些環節實現零排放，并且達到環保要求，是否還需要嚴格控制？由此而來的，能源雙控制度又有怎樣的調整空間？

區分化石和非化石能源消費

國家氣候戰略中心戰略規劃部主任柴麒敏表示，高耗能項目大致分為三類，可以分類施策：一是國家戰略性的，在構建新的發展格局中，從保障能源安全、貿易安全、產業鏈供應安全等角度出發，需要得到保障的，這一類占了較大的比重，并且也得到了相應的保障。

二是從中長期高質量發展來看，確實沒有必要繼續發展的，通過能源雙控制度已經較好地起到了限制產能的效果。

三是在碳達峰、碳中和實現過程中有需要的，比如工業硅，它是光伏產業的上游，但同時能耗非常高。

柴麒敏指出，在原來的能源雙控制度當中，可能有的問題并沒有成為主要矛盾，但現在在碳達峰、碳中和的新形勢下越來越成為一些痛點、堵點。

在很多專家看來，在碳達峰、碳中和目標下，應該積極推動能源消費的低碳化，控制化石能源消費，并不必然控制非化石能源。這對于一些地區的經濟發展，有著重要意義。

以青海為例，前述國家發改委印發的《2021年上半年各地區能耗雙控目標完成情況晴雨表》顯示，青海同時進入了能耗強度降低和能源消費總量控制的一級預警名單，亮起了“兩盞紅燈”。

2020年，青海全年生產總值為3005.92億元，經濟體量較小，但青海是國家清潔能源示范省。來自國網青海省電力公司的消息顯示，2020年，青海清潔能源發電量為847億千瓦時，占比超過80%。如果以更嚴格的口徑來看，截至2020年底，青海新能源裝機2445萬千瓦，占全網總裝機規模的60.7%，其中，光伏超過水電成為青海的第一大電力來源。

柴麒敏表示，如果控制能源消費總量，以青海的經濟體量，可能稍微增加一個項目就突破了限額。在“兩盞紅燈”背后，要看它的項目到底是高耗能、高排放的，還是通過使用清潔能源、可再生能源實現了低排放，如果是后者，實際上應該給予一定的政策靈活度，讓“后進”地區有更大的發展空間。

比如高能耗的電解鋁行業，搬到水電資源豐富的地方，降低排放，并且在不造成其它環境問題的前提下，可以適當引導，在經濟發展和生態環境質量改善之間尋找到結合點。

北京大學能源研究院特聘研究員楊富強不久前也向媒體表示，西部地區一直存在可再生能源消納的問題，當地可以適度承接從東部地區轉來的高能耗項目，關鍵在于這些項目要就地消納可再生能源，這樣既發展經濟也能完成能源轉型，并不需要靠能源總量的硬性調控。

02從“能源雙控”到“碳雙控”

近日，國家發改委黨組副書記、副主任唐登杰在《人民日報》一篇《大力推動節能工作 助力實現碳達峰碳中和》撰文中指出，從需求看，我國人均電力消費量僅為經濟合作與發展組織（OECD）國家的56%，隨著現代化進程加快推進和人民生活水平的提升，我國能源需求仍將保持剛性增長。

中國社會科學院工業經濟研究所能源經濟室主任朱彤最近在公開論壇中也提出，以中國目前的發展階段，無論是為了促進產業發展，還是人們生活水平的提升，都不支持大規模地人為壓縮能源消費。

從政策精神來看，國家“十四五”規劃綱要，以及中央財經委員會第九次會議等，關于能源消費，主要強調的也都是“控制化石能源總量”。

基于這一出發點，關于能源雙控制度的進一步完善與改進，專家、學者以及產業界人士有不同的觀點和建議，包括：堅持能耗強度目標，但能源消費總量目標可作出改進；可再生能源消費不再占用能源消費總量指標等。

另一個討論更多的建議是：從“能源雙控”逐漸轉向“碳雙控”，后者更加科學和靈活，并且在全球范圍內也具有法理上的共通性。

柴麒敏表示，“碳雙控”的優勢在于，以碳排放來度量能源消費，既矯正了一定的外部性，同時地方也獲得發展空間。

事實上，關于“碳雙控”，國家“十四五”規劃綱要明確提出，完善能源消費總量和強度雙控制度，重點控制化石能源消費。實施以碳強度控制為主、碳排放總量控制為輔的制度。

其中，“以碳強度控制為主、碳排放總量控制為輔”為首次提出，也標志著我國將逐步進入“碳雙控”的新發展階段。

柴麒敏認為，可以是小步先嘗試，而不一定馬上全國推行，比如在部分污染防治形勢嚴峻的地區，部分高耗能、高排放的行業，以及轉型成效快、資源稟賦好的生態文明先行示范區，先試行“碳雙控”制度。比較理想的狀態是兩套制度先并行一段時間，但在政策制定的過程中需要做好協調，實現“先立后破”。

他繼而強調，從“能源雙控”到“碳雙控”，并不是不再要求節能和提高能效，這是我們邁向高質量發展始終應該堅持的方向。但與此同時，對于當前政策實施過程當中出現的一些新問題、新矛盾，我們需要更理性地去解決。